1 – O tema da autonomia, muito frequentemente limitado à questão da autonomia da escola, talvez ganhe em compreensão e clareza no caso de aceitarem duas referências. A primeira é relacionar a autonomia da escola com o conceito de instituição, implicando corolários irrecusáveis no que toca à definição do seu conceito estratégico, à composição, formação, e estabilidade do corpo docente, mais orientado por uma formação liberal no sentido de Newman, ou já mais orientado para a empregabilidade do projecto da sociedade da informação e do saber.
De qualquer modo, a visão sistémica implica que o paradigma de Bolonha, que hoje domina a prospectiva europeia, tenha em vista a articulação de todos os patamares do ensino, tendo em conta que a Universidade está no centro do sistema e ela própria obrigada a repensar a sua autonomia. Acontece porém que as interdependências europeia, transatlântica, e mundial, colocam uma questão precisa, que é a da autonomia do sistema português, e por isso é sobre estes dois elementos que tentarei comentar.
2 – O princípio constitucional da autonomia do ensino universitário, abrangendo na expressão todos os subsistemas, tem diversificações que correspondem à natureza também diversificada de cada um dos componentes da rede nacional: tendo por pacífico que a linha essencial de referência teve em vista a rede pública, o Estado será obediente ao imperativo absoluto constitucional, as Igrejas obedientes a preceitos que modelam a sua intervenção com especificidades que preenchem os espaços livres dos imperativos constitucionais, as instituições privadas exercendo a liberdade de ensinar referindo-se a concepções diferenciadas do mundo e da vida, com uma intervenção regulada pelos códigos que têm em vista uma população solvente, com uma autoridade empresarial gestora.
O subsistema público, que é civil e militar, ordena este último em função da cadeia de comando; o ensino católico tem a figura cimeira do Chanceler; a rede privada encontra o seu regime de autoridade nos códigos que regem a sociedade civil.
Tal variedade torna difícil definir o núcleo duro da autonomia, que porventura deveria estar presente em todas as modalidades, sendo talvez ousado apontar três referências essenciais: 1) é a própria instituição que organiza o seu estatuto e regime interno, incluindo a definição da autoridade reitora; 2) tem limitado controlo externo do Estado, e portanto, derivadamente, da Igreja, ou dos instituidores privados; 3) finalmente, seguindo os institucionalistas, tem uma ideia de obra ou de empresa, hoje mais designada por conceito estratégico, que lhe dá carácter para além das mudanças.
A legislação vigente para a rede pública vai no sentido de aceitar o valor institucional, a faculdade estatutária foi reconhecida na revisão constitucional de 1989, a autonomia regulamentar e a autonomia científica e pedagógica acompanham aquela.
O descuido regulador que se verificou no que toca a esta questão, não responde ao permanente apelo às instituições universitárias, sobretudo em épocas de mudança, como sede de valores, de investigação, de prospectiva, apoiantes da reformulação do projecto e do enquadramento da sociedade civil e do Estado.
Partindo do sentido da autonomia no que respeita ao Estado, tem interesse sublinhar, porque tem reflexos na área da autonomia universitária, que o tema reveste uma componente do poder, no sentido de medir a dimensão da sua capacidade de formular os modelos de vida interna, e uma componente de autoridade que se traduz no reconhecimento, feito pelos outros Estados, de que lhe compete legitimamente governar um território e um povo sem interferências externas. Acontece que ambas as dimensões podem ser limitadas, quer por resistências internas, quer por constrangimentos externos, no primeiro caso designadamente por regionalizações, no segundo caso por subordinações do tipo dos protectorados, dos mandatos, das satelizações, e dependências sistémicas.
E por isso o recurso ao conceito de independência é necessário para sublinhar o grau supremo de autonomia, que traduz a capacidade de agir sem dependência económica, política ou militar, de qualquer outro poder, o que, no mundo de interdependências crescentes e globalizadas em que vivemos, significa que a independência também é graduável. Mas é com estes dois conceitos, autonomia e independência, e com a sua relação, que temos de lidar.
Transpondo a questão para as instituições internas, também os dois conceitos são instrumentais, sendo evidente que a moldura abrangente do Estado torna inevitável que a autonomia tenha sempre uma faceta de submissão à soberania que torna variável a medida da independência, uma relação que tem de ser equilibrado para que as Universidades respondam capazmente aos tradicionais apelos para enfrentar as crises.
Pela angustiante década de trinta do século passado, Ortega apelou à necessidade de a Universidade intervir “tratando os grandes temas do dia com o seu ponto de vista próprio – cultural, profissional, e científico”. No fim da guerra mundial de 1914-1918, a Sociedade das Nações recebeu várias sugestões para criar uma universidade mundial, e após a II Guerra Mundial, depois de a ONU receber cerca de um milhar de sugestões no mesmo sentido, o Secretário‑Geral U. Thant organizou a Universidade das Nações Unidas.
Na Europa, a Declaração de Lisboa (2000) que apela a uma competitividade europeia que supere os EUA, relacionada com a Declaração de Bolonha (1999) orientada para a criação de um espaço europeu do saber, também apela a um europeísmo universitário, em que a rede faz aproximar a resposta das motivações de U. Thant adaptadas às necessidades da União; tem um modelo observante orientador que é a sociedade da informação e do saber que foi enunciado por Jacques Delors; aponta para quatro pilares definidos no Relatório da Comissão Internacional para a Educação no século XXI: learning to know; learning to do; learning to be; and learning to live together. A UNESCO, por seu lado (in The future of values, 2004) aponta para que “a educação superior deve recuperar o seu status social e organizar-se com autonomia. Deveria recuperar a sua autoridade de voz, como produtora e doadora de educação e investigação, desempenhando o seu papel na educação ao longo da vida. As Universidades devem responder às mudanças radicais, que se verificam, pela adaptação de estruturas de ensino e reformulação das disciplinas académicas”.
Esta visão globalista, ainda quando apoia o modelo da Universidade da ONU, é às instituições que se dirige, mas o processo político europeu, que tendeu sempre para adoptar políticas furtivas, isto é, com fraca ou inexistente participação dos Parlamentos nacionais e das opiniões públicas, tende para agir, em mais de um domínio, com critérios directivos dos Estados unitários.
A recordada relação entre a Declaração de Lisboa e a Declaração de Bolonha, que de facto conduz a política europeia para o modelo do Estado unitário, à margem e para além de qualquer constitucionalização, torna possível que o ranking das universidades europeias venha a ser uma imposição de directivas, e, nesse caso, o risco para as regiões periféricas é o de serem marginalizadas, e verem surgir no solo europeu novos Caminhos de Santiago para centros considerados monopolizadores das excelências. De fonte portuguesa há anúncio de que nenhuma universidade portuguesa estará nesta data num ranking europeu de cerca de duzentas, e de fonte asiática foi dito que apenas uma, a Universidade de Lisboa, estaria na cauda das melhores quatrocentas mundiais.
A batalha da qualidade é por isso inadiável, e a multiplicação de avaliações agora anunciadas, de vários modelos e sedes de proveniência, talvez aumente o conhecimento da realidade, talvez desperdice conhecimento nacional adquirido, mas certamente é um factor com influência no aproveitar do tempo que continuará a correr.
Conviria ainda não esquecer que o processo de Bolonha é apenas um processo de europeização, e que esta é uma parcela já não dominante da internacionalização. A internacionalização não pode ignorar a avaliação mundial difusa do sistema dos EUA, apoiada nos feitos americanos, consagrados pelos Prémios Nobel que acumula, e mantendo uma atracção poderosa no êxodo dos cérebros em todo o mundo: se as debilidades das periferias necessitam de ser assumidas em relação ao movimento de deslizamento para o centro que o processo furtivo europeu dinamiza, este espaço europeu do conhecimento não pode ignorar as suas próprias fragilidades em relação ao espaço atlântico. Como não podem ser desconhecidas as megatrends da Ásia, que está evidentemente a exercer a lei da reflexividade no domínio das realizações técnicas desafiadoras da supremacia ocidental.
Finalmente, há uma componente da internacionalização que diz respeito às áreas que foram parte do extinto império político euromundista, sector em que as antigas soberanias procuram guardar um espaço autónomo de intervenção. É assim que a França exercita um conceito exorbitante de francofonia, que a Inglaterra não descura a Comunidade, e que Portugal enunciou, mas fracamente desenvolveu, uma presença no espaço da CPLP, identificado pelo uso da língua portuguesa, ela própria um instrumento de preferência para a circulação de formandos que reconheçam a qualidade dos centros de investigação e ensino portugueses. As Universidades e Politécnicos já desenvolveram acções inspiradoras. É necessário que os poderes convergentes na CPLP incluam na convergência a responsabilidade pela internacionalização do seu espaço de investigação e ensino.
Repetimos que uma possível deriva europeia não deve ser ignorada, e deve ser prevenida porque poderá estar em causa a substituição do acento tónico posto nas instituições, pelo deslizar do acento tónico para encarar a rede como sistema, para substituir a contratualização pela directiva, para eventuais fenómenos colaterais de marginalização das periferias.
Porque não podemos ignorar a função de instituidor e regulador do Estado no espaço português e europeu, também parece metodologicamente aconselhável considerar que o fenómeno da globalização afecta o paradigma da soberania, obrigando a modelos soberanos cooperativos, a modelos de soberanias funcionais, e também ao reconhecimento de limitações efectivas de soberania impostas pela hierarquização das potências, e pela deficiência das capacidades que integram o poder. Como variável transversal, a teologia de mercado invade também esse domínio da soberania, contamina os sistemas educativos, ameaça mercadorizar o ensino superior à luz dos critérios da Organização Mundial do Comércio.
Tentando racionalizar a questão, talvez seja oportuno insistir em que a tradicional relação da universidade com o poder instituidor, em regra o Estado, e também as Igrejas, se traduz em ser essa a fonte da sua legitimidade de origem.
A marcha para a autonomia, com acidentes marcados pelas históricas intervenções de juízes de fora, não se confunde porém com a independência: a autonomia foi ganha e estruturada com base na legitimidade de exercício reconhecida a partir dos serviços à comunidade; mas a dependência mantém-se a começar pelo financiamento, pelo enquadramento legislativo, pelas variações do poder político no que respeita à concepção interventora do Estado, e, também cada vez mais, pela variação da efectiva capacidade do Estado para responder às finalidades em que se baseou a invenção dessa criatura, neste caso abrindo espaço às agressões das políticas furtivas.
Toda esta problemática, apenas indicativa, exige respostas urgentes numa data em que a debilidade do Estado é patente, com os riscos inerentes, em que o pessimismo é induzido à opinião cívica, em que a alienação nos sistemas de comunicação é estrutural, em que, por isso, os apelos de Ortega e posteriores retomam uma actualidade gritante, requerendo a retoma de uma voz autónoma pelas Universidades, ainda que em difícil situação de carência.
A experiência do período que se iniciou com a adesão de Portugal às Comunidades Europeias, aponta pois para a necessidade de assumir algumas leituras, a começar pelo repúdio das análises derrotistas da maneira portuguesa de estar no mundo, e que parecem apostadas em fazer esquecer os centros de excelência de que dispomos, e afectar a capacidade cívica de reagir no sentido de ultrapassar as dificuldades. É justamente a existência desses centros de excelência que torna irrecusável assumir que a batalha da qualidade, única fonte da legitimidade de exercício interno e externo, sendo esta a garantia da autonomia e do ganho de espaço às dependências, é a que está em curso, para além de todas as aparências, e não pode ser enfraquecida.
Tem de reconhecer-se que a decisão, tomada pelo Conselho de Reitores, de iniciar aquilo que é hoje o Sistema Nacional de Avaliação, mostrou que a vontade de resposta existe, que a confiança na autenticidade de propósitos definiu a autoavaliação como elemento fundamental do sistema, tendo o CNAVES chegado à conclusão de que o ciclo a findar exige mudança de paradigma, mas não aconselha interrupção de um processo que tem de ser continuo.
Posto isto, reconheça-se que a rede nacional cresceu com total falta de prospectiva a respeito da evolução a médio e longo prazo, com deficiente exercício da regulação, com ausência completa de regulamentação dos efeitos das avaliações.
Repetindo considerações antigas, a questão emergente é a de saber em que medida as instituições correspondentes ao conceito legal de ensino universitário ou de ensino superior, o que não muda os termos da pergunta, estão diversamente condicionadas pela origem, pela tutela, pelos recursos, pela definição organizacional, em termos de aquela liberdade fundamental de indagar, de formar, de recomeçar, ao serviço do objectivo essencial de uma busca desinteressada da verdade e de uma formação integral do homem, se pode manter íntegra.
O sector público tem uma experiência secular no sentido de reformular, quando necessário, a sede do poder e a teoria de gestão, sempre com atenção a um critério fundamental que é o da liberdade de eleger os seus órgãos de governo, começando naturalmente pelo reitor, sobrevivendo às crises.
Nessa experiência inclui por isso os períodos de ingerência dos juízes de fora em representação de um poder exterior político ou religioso, que reclamaram historicamente a dignidade da legitimação de origem da instituição universitária, travão frequente da legitimidade de exercício progressivamente afirmada pelas mesmas instituições, a legitimidade de exercício que é a dominante na sociedade de informação e do saber deste nosso tempo, e pela qual todos os subsistemas serão apreciados.
O critério da legitimidade de exercício, esse parece que deverá ser o mesmo para o sector público, para o sector concordatário, para o sector militar, para o sector privado, em relação à massa de estudantes que todos têm direito às garantias constitucionais que rodeiam o direito e a liberdade de aprender, e também em relação à sociedade que não dispensa os critérios de excelência.
A aleatória evolução da autonomia de cada um dos subsistemas não mostra que a mão invisível protectora das governações tenha ainda conseguido que o conceito nominal comum de autonomia tenha conteúdos substantivos fundamentais equivalentes para todos.
A racionalização da rede nacional é por isso uma exigência inadiável, tendo presente que o processo da internacionalização é mais vasto do que a europeização, e que a liberdade de assumir o desafio atlântico que, como dissemos, resulta dos feitos do sistema americano consagrado pela teoria dos Prémios Nobel recebidos, o todo igualmente desafiado pelas megatrends da Ásia, é uma liberdade que um sistema nacional deve preservar, demonstrando ter qualidade das instituições e capacidade para estar presente nessa rede, alargada e plural, directamente, com autonomia, e não por interposta entidade.
A preservação da autonomia da rede nacional parece ser função de se manter contratualizada a rede europeia, de acordo com o conceito inicial, impedindo que hierarquizações a caminho de serem apoiadas e consagradas por directivas, façam regressar novos Caminhos de Santiago, com deslizamentos criadores de marginalidades e exclusões.
A autonomia efectiva das instituições, que são o primeiro elo das redes, também depende, quanto aos constrangimentos externos, o que não pode ser esquecido, do grau de autonomia do Estado em relação aos condicionamentos sistémicos, esta autonomia tem evidente conexão com o deslizamento eventual para a categoria de Estado exíguo, tal deslizamento é influenciado por crises financeiras e crises da autoridade da governança interna, esta autoridade debilita-se pela erosão da sociedade de confiança. Entidades como a UNESCO, pondo ênfase no apelo ao ensino, repetidamente apontam para que a preparação para o exercício da cidadania responsável é por isso um alicerce insubstituível a cargo do ensino.
Esta virtude, do civismo activo, que também é das instituições, é aquela a que se dirigem os apelos à Universidade, que alguns ficaram recordados, e são recorrentes nas grandes crises. É dessa força interior que se espera a resposta impulsionadora da mudança. Com a esperança de que não surja o embaraço de que as contingências sistémicas, mal orientadas, substituam a contratualização dos procedimentos pela intervenção inspectiva, que a avaliação concreta da qualidade, com a intervenção directa dos pares, seja dispensada por auditorias externas, que a teologia de mercado traga a peste à investigação desinteressada, que o pluralismo seja constrangido pela recusa do confronto e coexistência das diversidades. Nesse caso, seria a própria criatividade, autonomia e independência do sistema que estaria global e irremediavelmente afectada.
3 – A distância frequente que vai dos princípios aos factos aconselha a também deixar alguns comentários apoiados na experiência. Em primeiro lugar, a relação que sustento entre o conceito de instituição e autonomia, implica, conclusão apoiada na mais autorizada doutrina institucionalista, que a autonomia legal tenha correspondência numa participação activa de todos os elementos do sistema, em todos os patamares do ensino. Esta participação corresponde a um desafio permanente, alimentado pelo tempo acelerado das mudanças sociais, e pela certeza de que, como lembrou Max Weber, todo o saber será contestado. Receio que em mais de um sector a resposta tenha sido dada em tempo demorado, nem sempre por responsabilidade exclusiva das instituições, também frequentemente pelo descaso do poder regulador, ou pela ligeireza da contradição entre os programas que acompanham as mudanças do poder político. Julgo que os responsáveis falam nesta hipótese da exigência de pactos de regime, mas com limitada prática.
Por outro lado, a autonomia não pode ser confundida com autarcia, levando à falta de relação que durante anos fez de cada subsistema um modelo arquipelágico. A evolução vai substituindo o arquipelágico pela rede, sobretudo dos subsistemas de ensino superior, mas receio que este movimento não seja muito visível na articulação vertical indispensável, partindo francamente de uma tomada de responsabilidade do subsistema do ensino superior pela falta de qualidade de que se queixa no que toca aos seus candidatos, isto pelo desempenho central que lhe pertence na formação dos quadros. Ainda, no que respeita ao financiamento da rede nacional, a admissão da regra do orçamento participado pela audição das entidades representativas dos subsistemas, está de acordo com a noção de que o Estado é um distribuidor e não um doador de recursos, e contribuiria para um sentimento consolidador da rede, e de responsabilidade partilhada. Uma responsabilidade que o poder regulador deveria exercitar sempre que é necessário enfrentar as evidências negativas da avaliação permanente, a qual foi um valor instalado na cultura portuguesa, mas parece ainda limitado por uma visão da internacionalização preocupante. Trata-se de por vezes parecer que se regressa ao conceito queiroziano de que a Europa nos chega pelo comboio, quando a internacionalização é um processo de participação igual dos vários sistemas nacionais, trocando experiências por intermédio de agentes igualmente qualificados.
No caso de se partir da convicção de que algum país não sustenta a igualdade no diálogo internacional da avaliação, a periferia está a caminho.
Não é de esperar que qualquer poder regulador europeu atento possa ceder às tendências furtivas da política europeia, ainda quando esta fala de cooperações reforçadas para não falar de hegemonias, aponta para colocar as directivas no lugar do diálogo, e os novos Caminhos de Santiago no lugar da rede dialogada, independente, servidora a da sociedade da informação e do saber, mas também da sabedoria, isto é, reverenciando os valores sem submissão a nenhum poder directivo externo.
Adriano Moreira
Prof. Emérito da Universidade Técnica de Lisboa, Presidente do Conselho Nacional de Avaliação do Ensino Superior, Doutor em Direito pela U. Complutense de Madrid. Doutor Honoris Causa pelas Universidades Aberta, da Beira Interior, Manaus, Brasília, S. Paulo, Rio de Janeiro.
Texto originalmente publicado no blog “Projecto Bolonha UMa”.
Proposta de Adaptação da UMa ao Espaço Europeu de Ensino Superior.
